Budget, Politique

Ce que le Parlement peut faire (ou pas) sur un projet de loi de finances

L’Assemblée nationale continue d’examiner mardi 25 octobre les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2017. Deux textes sur lesquels la marge de manoeuvre des parlementaires reste limitée.

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Des textes qui soulèvent les critiques de la droite et réveillent les ambitions de la gauche. Le projet de loi de finances (PFL) et son pendant pour le financement de la sécurité sociale (PFLSS) sont actuellement devant l’Assemblée nationale. Les députés doivent voter mardi 25 octobre le volet recette du PLF, et débutent en parallèle l’examen du PLFSS pour 2017.

La semaine dernière, les députés ont contrarié le gouvernement en votant des amendements au PLF auxquels ce dernier n’était, a priori, pas favorable. Un événement à souligner tant la marge de manoeuvre des parlementaires sur les PLF et PLFSS reste étroite.

PLF et PLFSS, pré-carrés du gouvernement 

Un texte de loi peut émaner du gouvernement – il s’agit alors d’un projet de loi -, ou directement du Parlement – il s’agit d’une proposition de loi.

Comme leur nom l’indique, les PFL et PLFSS sont toujours élaborés par le gouvernement. Ils lui permettent de façonner les grandes orientations budgétaires et de mettre en oeuvre de nombreuses mesures de sa politique économique. Ils sont donc cruciaux, et restent l’apanage du pouvoir exécutif.

D’ailleurs, depuis 2010, l’ensemble des 16 projets de loi déposés devant commission des finances de l’Assemblée nationale (qui s’occupe principalement des lois budgétaires) a été adopté ; aucune des 42 propositions de loi ne l’a été.

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S’ils ne peuvent pas élaborer les lois de finances, les parlementaires peuvent toutefois les amender. Deux possibilités alors. Soit les amendements sont votés en commission – celle des finances, principalement – et leur dépôt est libre. Soit ils sont directement déposés en séance publique – où sont votés les textes par l’ensemble des députés -, et le gouvernement peut alors décider de…ne pas les regarder.

Il profite pour cela de l’article 44 de la Constitution, selon lequel l’examen de tout amendement proposé après l’ouverture des débats qui n’a pas préalablement été voté dans une commission peut être purement et simplement refusé par le gouvernement.

Une exception constitutionnelle 

Préjudiciable pour le pouvoir législatif, a-t-on souligné en 2008. La révision constitutionnelle de cette année-là a été faite pour corriger ce léger déséquilibre des pouvoirs en faveur de l’exécutif. Avant 2008, un projet de loi transmis à l’une des assemblées législatives (Sénat ou Assemblée nationale) était discuté tel qu’il avait été écrit par le gouvernement.

Mais les règles ont changé. Désormais, tous les projets de loi débattus à l’Assemblée nationale ou au Sénat ont été préalablement amendés en commission. Tous, sauf les PFL et les PLFSS. La Constitution leur réserve un traitement particulier.

Ils sont les seuls textes à être débattus dans leur version originale, non modifiée par la commission. Les seuls, également, sur lesquels le gouvernement peut encore utiliser l’article 49-3 – qui permet au gouvernement de considérer un texte de loi comme adopté sauf si une motion de censure est déposée et votée à la majorité – sans restriction.

Des indisciplines rares 

Même en dehors de ces exceptions, la capacité d’action des parlementaires sur le budget est encadrée: l’article 40 de la Constitution leur interdit de « diminuer une ressource publique », de « créer » ou  d’«aggraver une charge publique ». Ils ne peuvent donc jamais sortir du cadre budgétaire établi par le gouvernement. Un simple avis défavorable de ce dernier suffit souvent à ce que les parlementaires de la majorité renoncent à défendre leur amendement.

Conséquence : rares sont les fois où les parlementaires de la majorité osent contrarier le gouvernement sur les textes budgétaires. Même en 2014, alors qu’une partie de la majorité s’était abstenue lors du vote du Pacte de Responsabilité – projet de loi de financement de la sécurité sociale rectificatif de 2014 -, les mesures du gouvernement n’avaient pas bougé.
Lire aussi : Budget de la Sécurité sociale : les écologistes et les « frondeurs » du PS vont s’abstenir

Le nombre d’amendements adoptés sur le PLF 2017 n’est pas sensiblement plus élevé que pour les PLF précédents. En revanche, plusieurs amendements votés la semaine dernière par la majorité socialiste contrevenaient aux volontés premières du gouvernement. C’est le cas sur l’impôt sur les sociétés, les actions gratuites et la taxe sur les transactions financières.

Lire aussi : Budget 2017 : le gouvernement perd sa majorité

Etant donné les restrictions du pouvoir législatif sur les questions budgétaires, ces votes ne peuvent être que le signe d’une majorité qui se désolidarise.

Une bonne nouvelle pour la représentation nationale ; un voyant rouge pour la capacité fédératrice du gouvernement.

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