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Projet de loi de finances : une année de travail pour une année de budget

Le gouvernement présente cet après-midi son projet de loi de finances (PLF) pour l’année à venir. Mais comment a-t-il été préparé ? Que va-t-il devenir ?

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Une année de budget, c’est une année de préparation. Le projet de loi de finances (PLF) a pour objectif de déterminer les recettes et dépenses de l’État sur l’année à venir. De l’écriture de ses premières lignes à son adoption en tant que loi, il s’écoule environ un an.

La direction du budget (DB), service du ministère de l’économie et des finances, est le principal acteur de la construction du PLF. Avant de s’atteler à sa réalisation, dès février, la DB et les responsables budgétaires des différents ministères se réunissent pour réaliser un bilan de l’année écoulée.

Les premières briques du projet

Les grandes lignes du budget sont ensuite posées au printemps. Les mêmes services se retrouvent à nouveau, à l’occasion de « conférences de performances ». Ils fixent les objectifs de chacun pour l’année à venir, ainsi que des critères d’évaluations qui leur permettront de suivre les divers programmes. Ils reçoivent à ce moment une lettre de cadrage du premier Ministre. C’est avec celle-ci que le gouvernement impose ses choix en matière budgétaire, d’après la politique qu’il souhaite mener.

Marchandage ministériel

Une partie essentielle du budget de l’État concerne des dépenses structurelles (salaires des fonctionnaires, aides sociales, etc) qui ne varient pas ou peu d’une année sur l’autre. Mais chaque année, il faut tout de même s’adonner à un véritable jeu de Tetris, pour faire rentrer les dépenses et les recettes prévues dans les budgets des ministères. Leurs services et ceux de la direction du budget se réunissent pour cela en mai et juin, à l’occasion des « conférences budgétaires ». Il s’agit donc de trouver un terrain d’entente pour satisfaire les besoins d’une dizaine de ministères, gérant chacun des dizaines de missions …

Une mission bien souvent impossible, qui se conclut par des réunions d’arbitrages entre le ministre de l’action et des comptes publiques et ses collègues responsables d’autres portefeuilles. Des rencontres où stratégie et jeux de rôles ont toute leur place, comme l’expliquait l’Opinion à propos des négociations de cette année, les premières que dût mener le jeune Gérald Darmanin.

Répartition des engagements

Une fois les derniers sujets épineux réglés avec le ministre de l’action et des comptes publics, le chef du gouvernement officialise les choix arrêtés par l’envoi de « lettres-plafond » à chaque ministère. Plafond, puisqu’elles indiquent les niveaux maximums de dépenses autorisées pour chacun. Pour prévoir la répartition de ces montants entre les différents pôles de dépenses de chaque ministère, les services de ces derniers et ceux de la direction du budget se réunissent encore une fois, en conférences de répartitions. Ils ont pour cela la saison estivale, avant de bientôt présenter le projet de loi officiellement.

Présentation du projet final

Après de derniers ajustements du gouvernement, pour tenir compte de l’évolution du contexte économique depuis le début de la construction du PLF, le texte est soumis à avis. D’abord, au Haut Conseil des finances publiques, qui l’examine et estime sa crédibilité. Une semaine plus tard, le projet arrive au Conseil d’État. C’est alors, au début de septembre, que le conseil des ministres doit adopter le texte.

À ce stade, le projet de loi de finances est finalisé, prêt à être débattu par les législateurs. Au plus tard le premier mardi d’octobre, le gouvernement doit présenter son texte devant les commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat. C’est également à ce moment qu’il est rendu public et présenté à la presse.

Débats parlementaire et amendements … ou ordonnance

Le Parlement dispose, à partir de la présentation du PLF, de 70 jours de débats pour l’adopter. En première lecture, l’Assemblée nationale dispose d’un maximum de 40 jours de discussions. Le Sénat doit ensuite se contenter de 20 jours. Les débats qui entourent le budget sont souvent un moment fort de la vie parlementaire – c’est d’ailleurs pour gérer le budget que l’idée d’un Parlement est née – au point que des centaines d’amendements sont bien souvent déposés. Si les députés et sénateurs peuvent modifier la répartition des fonds entre différents ministères et missions, ils n’ont pas la possibilité d’accroître ou diminuer le montant global. Les ministres et les services de la direction budget réalisent à ce moment le « service après-vente » de leur projet, le justifient auprès des parlementaires et tentent de les convaincre. Si les deux chambres ne parviennent pas à tomber d’accord sur un texte commun au bout des 70 jours, le gouvernement peut alors adopter par ordonnance la loi de finances – ce n’est, à ce jour, jamais arrivé.

La loi est ensuite publiée au journal officiel avant le 31 décembre, pour une entrée en vigueur le 1er janvier de l’année suivante. Avant de s’atteler à la préparation du prochain budget …

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