Travail détaché en Europe : l’impossible contrôle

 

Le travail détaché devait être l’une des grandes avancées européennes du mandat d’Emmanuel Macron. Pourtant, à un an de la présidentielle de 2022, la bataille contre les fraudes est loin loin d’être gagnée en Europe. Les inspections du travail racontent. 

 

 Elle restera comme la fraude au détachement la plus importante jamais enregistrée en France : 460 salariés polonais et roumains dissimulés entre 2008 et 2012. Dans un arrêt rendu mardi 12 janvier dernier, la Cour de Cassation condamnait Bouygues pour travail dissimulé sur le chantier de l’EPR de Flamanville. Alors que l’Etat estime le manque à gagner autour des 12 millions d’euros, Bouygues a été condamné en appel à verser une amende de 29.950 euros. Un amende supérieure à 30.000 euros aurait valu au constructeur une interdiction de concourir au marché public pendant plusieurs années.

 « Détachement ». Le débat s’était invité dans la campagne de 2017. Fraichement élu, Emmanuel Macron en avait fait une affaire quasi personnelle, celle de réviser la directive de 1996 sur le travail détaché.

 Promesse tenue : la directive de 2018 est entrée en vigueur cet été dans la majorité des Etats membres. Tout l’enjeu est maintenant de la faire respecter. Mais selon nos informations, les pays les plus exposés par le détachement n’ont pas mis les moyens humains et matériels pour lutter contre la fraude, au risque de vider la directive de son contenu.

Car derrière les discours de fermeté en Europe, se cachent des inspections du travail à bout, minées par des années de management par le chiffre. L’Union Européenne, quant à elle, peine à obliger les États à coopérer entre eux pour mettre fin à ces fraudes.

 
 

 © Ryan Meguellati, 2021

 

Les fraudes au détachement, sources de dumping social, auraient donc des beaux jours devant eux. Mais que dit la directive de 2018 sur le travail détaché ? La Commission rappelle les deux axes majeurs de la révision : la réduction de la durée du détachement à 12 mois ( + 6 sur demande de l’employeur ) et l’application du principe « à travail égal, salaire égal » en un même lieu, y compris les primes. 

« Cette réforme pose le socle de l’Europe sociale. C’est une avancée énorme » assure Elisabeth Morin-Chartier ( LR ), co-rapporteuse de la directive de 2018 au Parlement Européen de l’époque.

Auteur d’un rapport sur le dumping social par le Parlement européen en 2016, Guillaume Balas (Génération.s, ex PS) salue un « effet anti-dumping assez important dans le texte »

 

Une directive et des zones d’ombres 

Dans le texte de la directive pourtant, des lacunes font grincer les dents de certains. Au premier rang desquelles figure le transport routier, absent de la directive alors que le secteur est pleinement touché par le dumping social. La durée de détachement ramenée à 12 mois contre 24 mois précédemment reste pour beaucoup une mesure symbolique : la mission d’un travailleur détaché n’excède jamais 4 mois en moyenne. « C’est ce qui s’appelle faire de la politique : la France voulait réduire, les pays de l’Est et le patronat n’en voulaient pas, on a coupé la poire en deux »  glisse Mme Pervenche Berès (PS), l’ex présidente de la commission de l’emploi et des affaires sociales du Parlement européen de 2009 à 2014. 

Des mesures symboliques comme celle également du fameux « principe à travail égal, salaire égal » :  la directive de 1996 reconnaissait déjà les conventions collectives.

Enfin, un recul peut être identifié par rapport à 1996 : celui du calcul des indemnités logements, transports et nourritures à la charge de l’employeur. Hier calculées par l’URSAAF selon le pouvoir d’achat du pays d’accueil. aujourd’hui calculées selon le pays d’origine. C’est-à- dire un pouvoir d’achat portugais ou polonais en France ou Allemagne pour manger et se loger.

  

 

Un cadre légal gangréné par les fraudes

 

Le cadre légal est donc posé, avec certes quelques lacunes ( voir encadré en rouge). Mais la question de son respect pose bien des soucis aux Etats-membres. Car de la non déclaration des travailleurs détachés, au non respect du salaire minimum en passant par le non paiement des heures supplémentaires et des cotisations, les fraudes sont légions. 

 « La fraude aux cotisations sociales et l’un des fraudes les plus répandues dans les cas de détachement » explique Solène Baralon, responsable du département droit et relations sociales des réseaux URSAAF. Ces montages complexes s’appuient sur des “entreprises boîtes aux lettres” via des cascades de sous-traitances imbriquées. Le chantier de l’EPR de Flamanville est à ce jour l’exemple le plus éclatant de ce type de fraude. Fondée par un ex-cadre de Bouygues, une boîte d’intérim située en Irlande, agissait via une succursale chypriote pour recruter des salariés polonais sur le chantier. 

 Comment dès lors endiguer les fraudes ? La Direction Générale du Travail l’assure : « nous remplissions tous les ans depuis 2 ans des objectifs de 25.000 contrôles/an. Malgré la crise sanitaire, les contrôles du détachement restent une priorité pour nos services»

Pourtant, sur le terrain personne n’est dupe des déclarations du ministère concernant la lutte contre les fraudes. 

« La question des fraudes est un problème endémique que les Etats membres n’arrivent pas à la juguler. Et pas sur que la directive de 2018 y parvienne» estime David Walters, directeur du Centre de recherche sur l’Environnement au Travail de l’Université de Cardiff.

 

« Les sommes effectivement recouvrées sont minimes »

 Pourtant, difficile de quantifier le phénomène. Ni l’ACOSS, la caisse nationale du réseaux des URSAAF français, ni la Commission européenne n’établissent de chiffres quant aux manques à gagner pour les Etats.  

Mais au sein de l’ACOSS, on présente volontiers les résultats des montants redressés depuis 2015. Les chiffres, tournent autour des 40 millions/an depuis 2015, excepté pour 2018 qui a vu de nombreux dossiers à forts enjeux. Par combien faut-il multiplier ce chiffre pour avoir le montant réel des fraudes ? Personne ne le sait. Mais la fraude au détachement pourrait bien coûter plusieurs dizaine de millions d’euros par an rien qu’en France. 

 Concernant ces chiffres, la Cour des Comptes souligne dans un rapport de 2019 que « le nombre de contrôles ciblés concernant les détachements de travailleurs ayant débouché sur des redressements reste réduit »

Surtout, la Cour insiste sur les sommes finalement recouvrées par les caisses : « Les sommes effectivement recouvrées sont minimes ». A titre d’exemple moins de 0,5 % des redressements de 2016 sont identifiés comme recouvrés en septembre 2017…

 

Une tendance intrinsèquement frauduleuse ?

 

 Certains, à l’instar de la direction générale du Trésor,  vont jusqu’à laisser penser que le détachement porte en lui une tendance intrinsèquement frauduleuse. Dans une étude en date de 2016, la direction montre que si les dispositions légales du détachement sont respectées dans le cas d’un travailleurs au SMIC, le coût du travail d’un salarié français (1 681 €) est inférieur à celui d’un salarié détaché polonais (1 756 €), espagnol (1 788 €) ou portugais (1 697 €). La conclusion du rapport pose alors question : pourquoi les employeurs recourent-ils massivement au détachement depuis 10 ans s’ il n’est pas plus avantageux ? 

Pour certains contrôleurs URSAAF, c’est parce que ceux ci sont souvent employés de manière illégale. « C’est tellement facile d’exploiter une personne ne parlant pas la langue du pays » glisse-t-on sous couvert d’anonymat.

 

 Pourquoi un tel rattrapage en terme de prix du travail ? La conclusion du rapport de la direction générale du Trésor n’est pas intuitif a priori. Elle s’explique car : 

  •  les indemnités logements, transports et nourritures à la charge de l’employeur 
  •  le SMIC et les conventions collectives s’appliquent pour tous les travailleurs détachés
  • les cotisations patronales en France au niveau du SMIC sont en deçà de la moyenne européenne depuis la signature du Pacte de responsabilité en 2014
 

 

Une politique du chiffre

  « La main d’oeuvre est souvent servile, ne parle pas français et ne vient pas pour collaborer avec les inspections du travail » abonde un membre du conseil national Sud-Travail.  

Dans les rangs des inspections du travail, c’est aussi et surtout la politique du chiffre conduite par ministère qui exaspère : « Le gouvernement veut des chiffres à tout prix sur le détachement. Nous sommes dans un management par objectifs absurdes » estime un inspecteur du travail CGT de Seine-Saint-Denis.

 

« le ministère nous envoie juste pour ajouter des bâtons sur les logiciels de contrôle » 

 

« Les publications des objectifs de contrôle des fraudes cachent la surface immergée de l’iceberg » glisse un inspecteur Sud-Solidaire. Car même en l’absence de travailleurs détachés, la hiérarchie somme les agents d’aller contrôler les chantiers au titre du détachement : « le ministère nous envoie en sachant pertinemment qu’il n’y a pas de travailleurs détachés juste pour ajouter des bâtons sur les logiciels de contrôle. »

La Commission Nationale de l’Inspection du Travail a notamment épinglé le ministère du Travail le 17 avril 2019 dernier sur cette gestion purement chiffrée des objectifs « Le conseil est d’avis que cette pratique pourrait amener à intégrer un certain nombre de visites d’inspection sans réel acte de contrôle, de nature à augmenter artificiellement les statistiques des visite »  précise à ce propos l’avis de la commission consultative indépendante.

Une politique du chiffre en somme. Quelques mois plus tard, une note du directeur de la Direccte Auvergne Rhône-Alpes appelait à suspendre  les activités annexes des contrôleurs pour se concentrer uniquement sur le détachement afin de remplir les objectifs. Après des journées de mobilisation, la note a finalement été retirée. Personne du côté des Dirrectes n’a souhaité commenter l’affaire.

  Une série de dérives au sein des inspections du travail qui pose question quant à la réalité du contrôle des fraudes au détachement. Cette interrogation a été reprise par le Sénat dans un rapport d’information de 2019 concernant les inspections du travail : «  les pratiques de saisie tendent à majorer le nombre d’interventions. Les objectifs concernant le travail illégal ont ainsi été atteints à 218 % à fin juin 2019…» relève le rapporteur.

 

Tout cela commence à peser lourd sur les agents de contrôle. Dans une décision de 2017, le Conseil d’Etat met en lumière une culture « anti-hierarchique » au sein de l’inspection du travail. « Cette tension est, de surcroît, renforcée par une série de cinq suicides et de 10 tentatives depuis 2017» précise-t-on. 

« On nous demande de contrôler le détachement avec de moins en moins d’effectif, forcément ça pèse sur les agents » ajoute une membre du conseil nationale du syndicat Sud-Travail «  Le ministère communique actuellement sur un plan de recrutement de 300 inspecteurs mais cela sera pas suffisant». 

Dans un rapport publié en juin 2020, la Cour des Comptes estime en effet que le recrutement de 300 agents ne comblera pas les 320 postes laissés vacants en 2020 ainsi que 631 départs à la retraite prévus pour l’horizon 2023. 1000 inspecteurs du travail en trois ans seraient nécessaires pour seulement compenser les postes vacants et les départs à la retraite selon une note de la CGT-TEFP en date du 18 mars dernier.

 

Les Belges et les Allemands ont dû mal à juguler les fraudes

 

 Et qu’en est-il chez nos voisins européens ?  « Le cas des inspections françaises n’est malheureusement pas un cas isolé en Europe » regrette David Walter, directeur du Centre de recherche sur l’Environnement au Travail à l’Université de Cardiff « il est largement admis que les inspections du travail belges ou allemandes ont subi d’importantes réductions de budget aussi chez eux » estime-t-il. 

 Car les chiffres chez nos voisins européens ne sont pas bons. Les Belges et les Allemands ont dû mal à juguler les fraudes. Pourtant, à eux trois, Belgique, France et Allemagne représentent près de 40% de l’ensemble des déclarations de détachement dans l’UE en 2018.

« La situation est incontrôlable » estime Heil Fritz secrétaire générale de l’IG BAU allemande « Les inspections du travail sont trop fragmentées en Allemagne et les grosses entreprises en profitent. » 

 

« je peux vous parier que les inspections du travail ne sont prêtes pour faire respecter la directive »

 

Dans un rapport publié par le Bundestag en février dernier, la commission en charge des affaires sociales souligne que près de 12% des postes ont été supprimés depuis 2016 dans la Finanzkontroll Schwarzarbeit (FKS ) l’organisme en charge de lutter contre le travail dissimulé à l’échelle des Länders. Sans pour autant préciser si ces suppressions, essentiellement des départs à la retraite non renouvelés, concernent spécifiquement le contrôle du détachement. Du côté de la FKS, on souligne qu’en 2020, près de 250 agents ont été recrutés, essentiellement des jeunes recrues et des contractuels. 

 « J’ai beaucoup travaillé avec les allemands et j’ai découvert qu’ils ne prenaient même pas la peine de contrôler les détachements inférieurs à une semaine » précise Guillaume Balas (Génération.s, ex PS) « Les travailleurs viennent et repartent avec un maximum de turn-over» 

Et les difficultés se font également sentir en Belgique, notamment dans le secteur de la construction, gangrené par les fraudes depuis de nombreuses années. La lutte contre le dumping social est même un débat soutenu en ce moment en Belgique. À l’initiative du magazine trimestriel d’investigation belge Médor, « l’Appel des 100 » publié le 25 février regroupe « cinq partis politiques francophones, trois grands syndicats et un total de 100 personnalités et organisations.» Ils exigent la mise en place d’une Commission d’enquête parlementaire sur les carences récurrentes de la lutte contre la fraude sociale organisée

La FGBT, l’un des syndicats majoritaires en Belgique francophone, lance à partir du 22 mars une campagne contre le dumping social. « Nous sommes actuellement en train d’affiner notre campagne “dumping social” que nous diffuserons sur les réseaux sociaux» nous précise-t-on.

 La crise sanitaire appelle des réponses fermes selon eux, notamment dans le secteur de la construction. Car selon le Service d’Informations et de recherches sociales belge, 50% des travailleurs détachés dans la construction sont concernés par une infraction pour faux détachement en 2018.

Une gangrène difficile à juguler du fait des suppressions d’effectifs dans les organismes de contrôle en Belgique.En 2017, le service d’inspection de l’Office national de sécurité sociale (ONSS) et l’Inspection sociale ont fusionné pour ne plus former qu’un seul corps d’inspection. Les doublons ont été supprimés entre les deux institutions au dépend des contrôles selon Charles-Eric Clesse, professeur de droit pénal social à l’Université libre de Belgique. Selon lui, cette fusion est un “fiasco total”: ‑27% de procès verbaux par rapport aux résultats des deux institutions cumulées en 2016, plus de 800 contrôles passés à la trappe entre 2016 et 2018.

 Selon Hugues Ghenne, collaborateur juridique à la FGBT Fédérale souligne que 114 postes ETP d’inspecteurs ont été supprimés depuis 2017 et la fusion des deux organismes. Contacté par nos soins, l’ONSS “parie sur une reprise en main du dialogue européen” sur ces questions sans pour autant préciser encore de plan de bataille. 

Dans ces conditions comment la directive de 2018 peut-elle être honnêtement respectée ? « Il est trop tôt pour dresser un bilan de la directive de 2018 mais je peux vous parier que les inspections du travail ne sont prêtes pour faire respecter la directive » prévient Jan Cremers (PvdA) sociologue et chercheur en mobilité trans-frontalière à l’université de Tilburg. 

Déjà à l’époque de directive d’interprétation de 2014 censée améliorer la mise en œuvre de la directive de 1996, les craintes étaient similaires : « j’avais eu une discussion avec Michel Sapin et on se rendait bien compte à l’époque que l’ambition de la directive d’interprétation de 2014 n’était pas soutenable pour les inspections du travail » précise Mme Pervenche Berès (PS), rapporteuse de la révision de 2014 au Parlement Européen. Ce qui n’a au passage pas empêché Michel Sapin d’entreprendre une vaste réforme des inspections du travail la même année alors qu’il était ministre du Travail. 

Cynisme ou manque de volonté de politique ? « Nous ne sommes pas amis politiquement mais pour avoir rencontré des députés LREM engagés sur ces questions, il y avait une réelle volonté de durcir les règles » nous confie Guillaume Balas. « Mais on peut pas d’un côté couper les dépenses et de l’autre sanctionner mieux. Ce ”en-même-temps’’ perpétuel ne fonctionne pas »

 

Une difficile coopération européenne 

 

 De son côté, la Commission Européenne préfère botter en touche : « il n’appartient pas à la Commission d’évaluer les politiques et systèmes mis en place dans les États membres ». 

Mais si l’UE n’est pas directement responsable de l’état des inspections du travail des Etats membres, elle doit en revanche s’assurer d’une bonne coopération entre eux. Et aujourd’hui encore cette dernière fait cruellement défaut. 

« Sans une coopération rapide et efficace entre les autorités nationales du pays d’accueil et du pays d’origine, la détection des abus et des fraudes s’avère difficile » précise à ce propos Sofia Fernandez, chercheuse à l’Institut Jacques Delors. 

Cette coopération se fait au sein de l’IMI, un réseau d’échange d’informations qui organise depuis 2008 la coopération dans le domaine du détachement des travailleurs. Les inspections du travail des pays d’accueil ont besoin de ce réseau pour avoir accès à des informations et documents détenus par les autorités du pays d’origine. Ces documents leur permettent le cas échéant de vérifier la validité des certificats de détachement A1. Ils peuvent également confirmer que l’entreprise n’est pas une simple « boîtes aux lettres », ayant son siège social dans un pays à faible cotisation alors qu’elle n’y exerce pas d’activité réelle. 

« Les inspections du travail demandent des informations mais les délais de réponses sont beaucoup trop longs voire même carrément absents dans certains cas. » analyse l’Institut Jacques Delors dans une note publiée en 2018. 

Cette situation perdure alors même que la directive d’interprétation de 2014 prévoyait un délai de réponse limitée à 25 jours ouvrables au sein de l’IMI. Mais rien n’oblige les Etats à coopérer : « le respect de cette disposition est basé sur le principe de coopération loyale et son non-respect n’est pas sanctionné » affirme-t-on du côté de la Commission. Mais cette coopération loyale avancée par la Commission est une chimère sur le terrain. Car pour certains proche du dossier à Bruxelles, les pays ont intérêt à laisser traîner les choses pour faire rentrer des cotisations.

 

« la crédibilité de la France sur le dossier de la coopération est quasi nulle »

 

 Mais si la France se plaint d’un problème de coopération au niveau européen, elle est loin de respecter les délais de réponse. Ainsi, comme le soulignait la Cour des Comptes, la France met en moyenne 34 jours à répondre, derrière…la Bulgarie, la Pologne ou encore Chypre.  « Faites ce que je dis mais pas ce que je fais » commente Guillaume Balas ( Générations.s, ex PS) pour qui « la crédibilité de la France sur le dossier de la coopération est quasi nulle » 

 La coopération peine à être au rendez-vous. Et la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union Européenne n’arrange pas les choses. Dans l’arrêt Vueling, rendu le 2 avril 2020, la CJUE dénie le droit pour les juges nationaux de retirer le certificats A1 y compris lorsque son caractère frauduleux ne fait aucun doute. 

La CJUE considère qu’une coopération loyale entre les deux institutions de sécurité sociale va nécessairement aboutir au retrait ou à l’annulation du certificat de détachement frauduleux. Un décision qui va à l’encontre des conclusions du procureur français saisi en deuxième instance dans cette affaire estimant que les juges nationaux du pays d’accueil étaient compétents pour écarter un A1 frauduleux.

 

                  « Cette défiance à l’égard du juge de l’Etat d’accueil n’est pas justifiée »

 

 Pour Hervé Guichaoua, ancien directeur du travail et rédacteur d’un site spécialisé dans la lutte contre le travail illégal, « Cette défiance à l’égard du juge de l’Etat d’accueil  n’est pas justifiée ». Il ajoute : « cet arrêt est nature à décourager tous ceux qui sont impliqués dans la lutte contre le travail illégal et le dumping social »

 La Cour des Compte quant à elle tente de justifier cette décision : «  la CJUE se fonde sur le principe d’unicité de la législation applicable ». Le certificat A1 le rattache concrètement à sa sécurité sociale et nul travailleur ne doit rester sans affiliation.

« Pour nous cet arrêt à fait grand bruit » lâche Marina Mesure ( LFI ) remontée par le décision de la CJUE « quand les autorités parlent avec le pays d’origine pour retirer le A1, l’entreprise change de nom entre-temps et obtient des nouveaux certificats »

Même colère chez les inspections du travail : «  cette perte de souveraineté est inacceptable » tance un membre du conseil national de Sud Travail « on ne voit plus le sens de notre travail. 

Pour pallier la jurisprudence européenne et le manque de coopération, les Etats multiplient les conventions « A ce jour, des échanges sont formalisés bilatéralement avec la Belgique, le Luxembourg, le Portugal (2017), la Pologne, l’Italie et l’Espagne (2019) » précise-t-on au sein de l’ACOSS la caisse nationale du réseau des URSAAF. Mais comme le précise l’Institut Jacques Delors, cette politique « nécessiterait quelques 350 accords bilatéraux pour que chaque Etat membre signe avec chacun de ses partenaires européens » 

 

L’Autorité Européenne du Travail : une occasion manquée ?

 

 Une gageure bureaucratique à éviter à tout prix. Et c’est bien tout le but de la création de l’Autorité Européenne du Travail mis sur pied à Brastislava en 2019. L’idée à l’époque, selon Jeroen Lenaers le rapporteur du texte au Conseil Européen, est bel et bien de « faciliter un meilleur accès à l’information pour les travailleurs et les entreprises tout en tout renforcement la coopération » 

 

« Les Etats gardent la main et peuvent décider de coopérer ou non. » 

 Emmanuel Macron avait à l’époque repris chaudement cette initiative dans son discours de la Sorbonne de 2017 : « créer une Autorité européenne de contrôle pour vérifier le respect des règles est une nécessité » avait-il affirmé devant un parterre d’étudiants parisiens.

 Mais ici encore, beaucoup doutent de l’efficacité de l’Autorité. Cette dernière a en effet quelques retards à l’allumage et ne dispose d’aucun moyen contraignant pour forcer les Etats à coopérer.

Pour Jam Cremens, sociologuela mise en place de l’AET restera un « grand manqué » dans la construction de l’Europe sociale : « les Etats gardent la main et peuvent décider de coopérer ou non. Des mesures bien plus coercitives sont nécessaires » avant d’ajouter : « la Commission ne dresse jamais un bilan de la fameuse coopération loyale entre les Etats membre, c’est dommage »

Du côté de la Commission, il est « trop tôt » pour juger une institution qui a seulement trois ans d’existence : « l’AET sera pleinement opérationnelle en 2024 avec un budget annuel de 50 millions d’euros et 140 agents de liaisons sur tout le territoire européen » se défend Marta Wieczorek, la porte parole de la commission à Bruxelles. Mais le montant de son budget pose question. Aujourd’hui clairement sous-financée ( 12 millions d’euros ), son budget opérationnelle de 50 millions à l’horizon 2024 reste encore bien en deçà des autres agences comparables. A titre d’exemple, Europol détenait en 2016 un budget de 105 millions avec 1065 agents en 2016.

Mais plus intéressant est de se pencher sur comment ce budget sera alloué. Dans les prévisions 2021–2022 l’Autorité allouera 60% de son budget annuel aux tâches d’information sur la mobilité du travail et 20% aux tâches de coopération. Un budget qui laisse donc planer de gros doutes quant à la finalité de l’Autorité…

 

« C’est la fameuse politique des petits pas » nous glisse-t-on du côté de l’institut Jacques Delors : « dans l’immédiat, elle doit dotée d’un rôle opérationnel mais elle peut être complétée , à moyen et long terme, d’une capacité d’action contraignante ». 

Mais difficile d’imaginer autre chose ( voir encadré plus haut). Rendre l’AET contraignant nécessite de changer les traités européens. Et ces derniers fixent le principe de coopération loyale comme un axe majeur des relations entre les pays. Pas sûr que l’unanimité des Etats membres soit de mise sur ces questions pour l’instant. Pour l’heure, l’Europe sociale attendra. 

Gauthier MESNIER